以习近平法治思想为引领 推进数字法治政府建设

习近平总书记强调：“要全面贯彻网络强国战略，把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。”《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》提出：“健全法治政府建设科技保障体系，全面建设数字法治政府。”当前，数字技术给生产要素构成、资源配置方式、经济运行逻辑等都带来广泛而深刻的影响，也给政府治理理念、模式、实践等带来新挑战新要求。数字法治政府建设应当以习近平法治思想为引领，坚持以人民为中心，实现政府治理法治化与数字化建设有机结合，协调促进，融合发展。

一、法治引领：深刻认识数字政府与法治政府的关系

从数字政府与法治政府的关系来看，数字化是促进依法、高效、科学行政的重要手段，法治化是解决价值冲突的重要路径。既要通过数字技术赋能政府治理提升法治政府建设数字化水平，又要融入法治价值导向确保数字政府建设始终在法治轨道上前进，这是健全完善政府治理体制机制的重要方面。

（一）数字技术赋能政府治理转型。政府运用互联网、大数据、人工智能等信息技术解决公共问题、提供公共服务、实施公共治理，既是促进法治政府建设的重要动能，也是推动政府治理体系和治理能力现代化的着力点和突破口。一是促进高效行政。数字政府建设对法治政府建设的促进作用，首先体现在对政府效能的提升上。数字技术通过自身强大算力，将比例原则所追求的适当性、必要性和最小损害要求更加精准化，实现行政行为效益最大化。依托数字技术，公民通过远程终端即可向政府申请行政审批，或者对行政机关进行监督和建议等，提高政府与公民互动效率。二是促进依法行政。微观执法层面，数字技术将程序和标准固定后，执法人员不能滥用权力作不实记录或者违法裁量，能有效保障执法规范性；宏观决策层面，将技术分析预测、专家论证等环节设定为决策必要程序，可以减少决策主体“拍脑袋”乱作为。通过技术手段可以实现政府行使权力留痕，既便于有效监督，还可以优化政府信息公开的范围、方式和效果。

（二）法治保障护航数字政府建设。政府运用数字技术行使权力、履行职责过程中同样需要严格执法，确保各项权力都在法治轨道上运行，通过公正与效率等法治价值保障数字政府建设的正确方向。一是为数字政府建设提供价值导向。数字技术本身系价值中立，通过法治所倡导的公平、正义为数字政府建设提供价值导向，推进政府治理实现善治。二是保障政府数字化改革依法推进。一方面通过法治形式保障国家层面政府数字化改革整体推进，防止政府数字化改革过程中为追求效率而逾越法律底线；另一方面出于维护社会秩序的考量，推行重大改革必须于法有据，确有必要时应当通过立法机关授权调整有关制度或者法律法规的适用。

二、实体保障：妥善处理公民数字权利与政府数字权力的关系

习近平总书记指出，国家网络安全工作要坚持网络安全为人民、网络安全靠人民，保障个人信息安全，维护公民在网络空间的合法权益。公民数字权利一方面需要公权力保护，另一方面又可能面临公权力约束。例如，一些外卖配送员拆除电动自行车限速器后超速行驶、逆行、闯红灯等交通违法行为屡见不鲜，其根本原因是外卖平台管理制度和算法设计迫使外卖配送员“争分夺秒”。此时市场监管部门通过审查外卖平台相关管理制度，对有关算法进行安全评估和监督检查，调整外卖配送员与平台企业之间的数字权利关系就很有必要。公民数字权利与政府数字权力可能形成一种紧张关系。如何妥善处理二者的关系？

（一）坚持以公民权利保障为中心。保障公民权利是法治的核心。面对数字政府建设中权利与权力的紧张关系，要以保障公民权利作为实现政府效能的前提，应当特别注意信息时代下公民隐私权、劳动权和休息权、人格尊严、个人信息权益等重要权益的保障和维护。

一是保护个人数据权益。在数据和算法管理下，人民群众日常通信、购物记录、浏览记录、活动轨迹等信息暴露在互联网中，“算法操纵”“信息茧房”等就是侵犯个人信息权益的典型例证。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）人格权编第六章专门规定隐私权和个人信息保护内容，第1034条明确“自然人的个人信息受法律保护”。《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称《个人信息保护法》）具体规定通过民事、行政和刑事三种手段，保护个人信息安全，该法第11条规定“国家建立健全个人信息保护制度，预防和惩治侵害个人信息权益的行为，加强个人信息保护宣传教育，推动形成政府、企业、相关社会组织、公众共同参与个人信息保护的良好环境”。两部法律为个人信息保护奠定了坚实的法律基础。数字法治政府建设过程中，政府应当依法维护国家数据安全、保护个人信息和商业秘密，构建数字时代数据安全体系，保护公民、企业的公共数据权益。司法应当区分不同情形加强数据权益保护：（1）自然人对其个人数据的权益，可以适用《民法典》关于个人信息保护的规定和《个人信息保护法》的规定予以保护。（2）如果相关主体对数据进行编排整理等，符合作品构成要件的，可以依照《中华人民共和国著作权法》的规定予以保护。（3）如果相关主体控制、持有的数据符合商业秘密构成要件的，可以依照《中华人民共和国反不正当竞争法》等法律关于商业秘密的保护规则予以保护。（4）对于相关主体控制、持有的数据，其他主体具有不当获取、使用等行为，妨碍竞争秩序的，可以依照《中华人民共和国反不正当竞争法》相关规则处理。（5）相关主体之间对数据进行市场交易或者存在数据侵权情形的，可以依照《民法典》合同编或者侵权责任编的基本规则予以保护和处理。

二是规范个人信息处理。法律在明确个人信息受法律保护的同时，明确规定了个人信息处理规则和免责事由。《民法典》第1035条第1款规定：“处理个人信息的，应当遵循合法、正当、必要原则，不得过度处理，并符合下列条件：（一）征得该自然人或者其监护人同意，但是法律、行政法规另有规定的除外；（二）公开处理信息的规则；（三）明示处理信息的目的、方式和范围；（四）不违反法律、行政法规的规定和双方的约定。”《民法典》第1036条规定三类免责事由，明确为维护公共利益，合理实施的处理个人信息行为，不承担民事责任。《个人信息保护法》对个人信息处理的一般规定、敏感个人信息处理规则等均予以明确。当前，政府治理中使用个人信息的方式主要有：一是在国家政策制定中，利用数据建模技术，使用不特定多数人的个人信息；二是针对个人实施特定具体行政行为时，利用“数据画像”技术，使用特定的个人信息；三是使用特定个人的生物识别信息，甄别特定对象身份，如确定犯罪嫌疑人等。不同使用方式带来的安全风险不同，对其处理方式的规制也有差别，个人信息识别度越高的数据，政府使用时越需要谨慎，相应限制也越多。

三是尊重保障数字人权。有学者认为，数字时代“数字人权”作为“第四代人权”，具体包括数据信息自主权、数据信息知情权、数据信息表达权、数据信息公平利用权、数据信息隐私权、数据信息财产权等方面。一方面数字时代个人缺乏信息资源与算法制衡能力，难以实现个人信息“自决”和侵害预防，往往只能通过事后救济模式寻求保护，难以防止大规模、持续性信息处理侵权风险；另一方面受个体经济情况、学习能力、教育水平、生活条件等多种因素影响，数据获取、理解和使用能力差别较大，特别是残障群体、老年群体、未成年群体等，会因数字鸿沟陷入机会不平等。立法层面，应当对这类群体予以特殊保护。例如，《个人信息保护法》第31条规定：“个人信息处理者处理不满十四周岁未成年人个人信息的，应当取得未成年人的父母或者其他监护人的同意。个人信息处理者处理不满十四周岁未成年人个人信息的，应当制定专门的个人信息处理规则。”行政层面，政府应当有效防范数据处理风险，让个人免于被数字支配和控制的“恐惧”。例如，《互联网信息服务算法推荐管理规定》明确，不得利用算法推荐服务诱导未成年人沉迷网络，应当便利老年人安全使用算法推荐服务，对用工管理算法亦作了特别规定。

（二）依法推动数据有序流动。数据是数字时代最重要的生产要素。现有法律体系仅对数据、网络虚拟财产保护作原则性规定，对数据的权属、使用、交易、共享等没有作出明确规范。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》指出，在依法保护国家安全、商业秘密、自然人隐私和个人信息的同时，推进政府和公共服务机构数据开放共享，优先推动民生保障、公共服务、市场监管等领域政府数据向社会有序开放。数据权益，涉及人格权益与财产权益、信息保护与数据共享、数字安全与数据利用、规范秩序与促进创新等价值和利益衡量，个人数据保护与数据流通共享往往此消彼长。政府自身要扩大数据开放，促进公共数据有效利用，同时要建立数据分享平台和机制，完善数据确权，引导市场主体依法有序享有数据权益。司法要发挥引领作用，深刻理解社会价值，更加突出人格权益保护，统筹平衡各项利益关系，在维护数据安全、保护个人信息和商业秘密前提下，促进数据合规高效流通使用，取得最佳政治效果、法律效果和社会效果。

（三）有效维护数字经济秩序。2022年发布的《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》第22条要求，“破除平台企业数据垄断等问题，防止利用数据、算法、技术手段等方式排除、限制竞争”。《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》第23条提出，“加强对平台经济、共享经济等新业态领域不正当竞争行为的规制，整治网络黑灰产业链条，治理新型网络不正当竞争行为”。数字平台经济活动中，通过算法、技术等进行不正当竞争，损害消费者、劳动者和其他经营者利益的现象时有发生，如“大数据杀熟”“平台二选一”“外卖骑手困在系统里”等。数字经济中不同市场主体对市场的控制力量悬殊，难以通过市场自我调节实现平衡，需要政府强有力的干预，防止“市场失灵”。

三、程序规范：有效平衡数字效率与程序正义的关系

习近平总书记指出，“没有网络安全就没有国家安全，过不了互联网这一关，就过不了长期执政这一关。”“善于运用网络了解民意、开展工作，是新形势下领导干部做好工作的基本功”。算法自动化决策等数字技术应用于公共行政领域，广泛运用于资格审查、健康码、食品安全监管、环境污染检测和治理以及社会风险预测预警等社会治理诸多领域，构成公共行政与数字技术深度融合的社会治理新范式。同时，数字技术的运用可能危及参与、透明、公正等程序正义的基本要素。如何平衡数字效率和程序正义的关系，推动实现数字正义？

（一）重大行政决策中的民主参与。《重大行政决策程序暂行条例》明确重大行政决策要遵循决策启动、公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定和决策公布、决策执行和调整等程序。以《浙江省行政合法性审查工作规定》为例，程序是否合法是审查重大行政决策合法性的主要方面之一。数字时代大数据和信息技术应用，为行政决策提供了精确、量化的基础数据，算法动态、精准的决策手段，为公众参与决策提供了技术平台；但也对基础数据和决策系统的安全性提出了更高要求，一旦算法、数据出错，如数据输入错误、不全面、不客观等，都会引发诸如算法歧视等决策错误情形，且由于算法解释不规范或者算法不透明，导致难以明确责任主体，难以追责。因此，应当推动构建多元主体参与、动态管理、全过程监督的科学、民主决策机制，完善落实数据与算法安全审查机制，构建面向行政人员、数据管理者、算法开发者及审查评估者的问责机制。

（二）行政执法中的程序保障。数字时代，行政执法程序的启动、调查取证、作出决定、期限和送达均呈现新的特点。在数字应用场景中，行政权应当受行政法治价值系统调整。必须警惕“科技决定论”，对于通过数字赋能作出的行政决定，行政机关应当保留最终决定权，人民法院在审查行政执法活动合法性时，应当结合数字技术特点作出相应判断。例如，在取证手段上，要审查技术手段使用的合法性；在证据形式上，要审查电子数据作为电子证据的合法性；在举证责任上，要依法适当兼顾电子信息手段特点确定责任分配；对于期限和电子送达是否合法，也要结合技术特点依法作出相应认定。

（三）行政公开中的知情权。数字时代的行政公开，既要通过政务数据开放共享促进数字经济发展、提升社会治理水平，又要满足保障公众知情权、建设阳光政府的要求。一方面，积极研究数据开放、保护制度机制，实现对数据资源采集、传输、储存、利用、开放的规范管理，促进政府数据在风险可控原则下有序公开，满足公众知情权、参与权、监督权，为数据流动提供制度保障。另一方面，在数字行政中，行政机关应当依法告知行政相对人将运用信息技术等作出行政决定。应当依法赋予行政相对人程序选择权，由其决定是否适用数字行政系统，并且对高频服务项目，如医疗卫生、从业资格等保留线下办理途径，防止“数字鸿沟”影响其知情权；行政相对人自行决定适用的，行政机关应当保留相应处理记录，当发生纠纷争议时，行政机关依法承担举证义务，依法对其行政决定之合法性作出解释和说明。

（作者系最高人民法院党组成员、副院长、审判委员会委员）